Wapenveld

De WRR heeft de probleemstelling enigszins verruimd. De achtergrond ervan was immers niet alleen een gevoel van onzekerheid over de gemeenschappelijkheid van waarden en normen in onze huidige samenleving. Het ging ook om het gegeven dat feitelijk gedrag vaak niet in overeenstemming is met die gemeenschappelijke waarden of met bepaalde, al dan niet wettelijke, normen. Ergernissen daarover liggen aan veel discussies over waarden en normen ten grondslag. In dit rapport stelt de WRR derhalve twee hoofdthema’s aan de orde:

1. het vraagstuk van normoverschrijdend gedrag, van fatsoenlijke omgangsvormen en het niet nakomen van vele, vaak niet precies omschreven gedragsnormen; en
2. het vraagstuk van de gemeenschappelijkheid en de pluriformiteit van waarden en het omgaan met uiteenlopende stelsels van waarden en normen, die met cultuurverschillen samenhangen.

De raad onderschrijft het belang van beide thema’s, maar geeft in het rapport wel aan dat een nadere structurering van de zeer algemene problematiek nodig is, om te komen tot zinvol beleid. Ook behandelt het rapport de bijdrage die de samenleving zelf kan leveren aan het onderhouden en overdragen van belangrijke waarden en normen en de specifieke rol die de overheid hierbij zou kunnen, en op sommige punten zou moeten, spelen. De raad meent dat de taak van de overheid allereerst bestaat uit het tegengaan van wettelijke normoverschrijdingen en uit het voorzien in een effectieve rechtshandhaving; daarnaast uit het garanderen van de waarden van een open samenleving en de democratische rechtsstaat, en uit het ondersteunen van de publieke moraal. Voor het overige is het in de eerste plaats de samenleving zelf, die waarden vormt en onderhoudt. Instituties zoals scholen, media en andere maatschappelijke organisaties leveren bij het vervullen van hun eigen taken ook een bijdrage aan het algemene onderhoud van waarden en normen. De taak van de overheid is hier vooral stimulerend en ondersteunend.

Waarden verschillen van normen

Waarden hebben structureel andere kenmerken dan normen, zodat een automatische koppeling van waarden aan normen eerder verwarrend werkt dan verhelderend. Waarden scheppen ruimte, normen brengen beperkingen aan; waarden geven aan wat in abstracte zin goed, gewenst en waardevol wordt gevonden, normen geven meestal veel concreter aan wat onjuist en ongewenst wordt geacht. Waarden bepalen geen specifieke gedragingen, normen geven wel concrete richtlijnen voor gedrag. Ook al onderschrijven mensen dezelfde waarden, toch kan hun feitelijke gedrag, dat op die waarden is georiënteerd, zeer ver uiteenlopen. Bij normen is het nuttig onderscheid te maken tussen enerzijds rechtsnormen, die voor iedereen verplichtend zijn en anderzijds bepaalde sociale en morele normen, die geen wettelijke bekrachtiging kennen en die beperkt blijven tot bepaalde sociale groepen. Het begrip normoverschrijdend gedrag kan in negatieve zin zowel betrekking hebben op sociale en morele, als op wettelijke normen. Op sociale en morele normoverschrijdingen, die niet samenvallen met wettelijke normoverschrijdingen, dient principieel anders te worden gereageerd dan op onduldbare en onwettige gedragingen, al is een precieze grens tussen deze soorten gedragingen in een samenleving nooit voor honderd procent scherp te trekken. Omdat conflicten over waarden en normen in een samenleving onvermijdelijk zijn, zijn stabiele manieren om deze conflicten op zo’n manier op te lossen dat de samenleving niet intern wordt verscheurd, van uitermate groot belang. De democratische rechtsstaat en de daarin tot uitdrukking gekomen waarden en normen bieden dit stabiele en gemeenschappelijke kader.

Steun van bevolking voor gemeenschappelijke waarden
Het is verre van eenvoudig een goed en betrouwbaar beeld te krijgen van de ontwikkelingen in de tijd ten aanzien van waarden, normen en verschillende vormen van normoverschrijdend gedrag. Indien men gebruik maakt van bevolkingsenquêtes, onder andere van het Sociaal en Cultureel Planbureau, dan kan met enige voorzichtigheid worden gezegd dat het pessimisme over de ontwikkeling van zeden en gedrag in Nederland sterk is toegenomen, terwijl tegelijkertijd de onzekerheid afnam over de vraag wat goed en slecht is. Dit suggereert dat Nederlanders steeds zelfbewuster en kritischer zijn geworden over het gedrag van hun landgenoten. De steun onder de Nederlandse bevolking voor de waarden van de rechtsstaat en de democratie is groot en lijkt eerder toe dan af te nemen. Nederland verschilt hierin niet sterk van andere EU-landen. Bij de steun voor algemene waarden is er geen sprake van eenduidige tendenties die zonder meer kunnen worden geïnterpreteerd als ‘verval van waarden en normen’. Wel kunnen wetsovertredingen rekenen op weinig begrip van de Nederlandse bevolking. Over twee specifieke vormen van wetsovertredingen – sociale zekerheidsfraude en belastingontduiking – zijn Nederlanders in de jaren negentig strenger gaan oordelen. Slechts ten aanzien van softdruggebruik oordelen Nederlanders milder dan inwoners van andere landen. jongere generaties blijken iets minder streng te oordelen over ‘zeden en gedrag’ van anderen dan de oudere generaties.

Normoverschrijdend gedrag

Er bestaat een grote variatie aan normoverschrijdend gedrag, dat heel vaak overlast met zich mee brengt voor medeburgers. Naast lichtere vormen van overschrijdingen van bepaalde sociale, niet-wettelijk voorgeschreven normen die als ‘onprettig’ kunnen worden beschouwd, komen er onbehoorlijke, onduldbare en vooral onwettige gedragingen voor, die zwaardere vormen van normoverschrijding inhouden. Enkele zware vormen van onwettig gedrag, waaronder geweldpleging, zijn de afgelopen tien á vijftien jaar in aantal sterk toegenomen. Het problematische normoverschrijdende gedrag concentreert zich voor een belangrijk deel bij een relatief kleine groep mannelijke adolescenten en jongvolwassenen. Geweld en agressie op school, in het openbaar vervoer, in het verkeer en rond het voetbalstadion worden voor een groot deel gepleegd door mannen in de leeftijd tussen vijftien en dertig jaar. Vaak opereren ze in een groep waarbinnen andere normen gelden dan de algemeen aanvaarde. Dit hoeft echter niet te betekenen dat door de leden van een dergelijke groep in onze maatschappij gangbare waarden en normen in het geheel niet worden onderschreven. Het normoverschrijdende gedrag van deze groepen blijkt samen te hangen met hun onvermogen in de gewone maatschappij een plaats te veroveren of erkenning te krijgen. Dit geldt met name voor veel jongeren uit immigrantenmilieus. Ook gewone burgers vertonen echter normoverschrijdend gedrag, met name bij emotionele reacties op onaangename gebeurtenissen, zoals bij agressie in het verkeer of in het openbaar vervoer. Berekenende vormen van normoverschrijdend gedrag, zoals zwartwerken en belastingontduiking, worden vaak gerechtvaardigd met een verwijzing naar het normoverschrijdend gedrag van ‘anderen’.
Er zijn verschillende gradaties van normoverschrijdend gedrag te constateren: van onprettig tot onwettig gedrag. Reactiewijzen zoals dulden en het bespreekbaar maken van onbehoorlijk gedrag horen bij lichtere overschrijdingen van sociale normen. Formele overheidsreacties zoals verbieden en handhaven van normen horen bij zwaardere en onduldbare normoverschrijdingen, maar ook hier past het bespreken van het gedrag en het confronteren van de daders met de gevolgen ervan. Een nadere analyse van normoverschrijdend gedrag laat zien dat voorbij een bepaald omslagpunt een kleine afname van formele sociale controle kan leiden tot een sterke toename van normoverschrijdend gedrag. Als bepaalde normen zijn afgekalfd, vraagt herstel een onevenredig grote inspanning. Herstel van de oorspronkelijke mate van normconform gedrag is dan niet meer uitsluitend te bereiken via formele overheidscontrole; het vertrouwen in de norm is dan al ondermijnd. Informele sociale controle, in tal van sociale instituties en organisaties, is voor een dergelijk herstel onmisbaar. Overheid en instituties dragen daarvoor gezamenlijk verantwoordelijkheid, waarbij de overheid de primaire taak houdt van een strikte rechtshandhaving. In het rapport beschrijft de WRR verschillende strategieën om binnen instituties en organisaties en vanuit de overheid de vele vormen van normoverschrijdend gedrag te blijven bestrijden.

Pluriformiteit en gemeenschappelijkheid

Pluriformiteit in waarden en normen is een kenmerk van een moderne samenleving. Door de maatschappelijke veranderingen van de afgelopen dertig jaar is een geïndividualiseerd waardepatroon beter mogelijk geworden, waarbij overigens de waarden van persoonlijke vrijheid en gelijkheid als centrale waarden van een burgerlijke samenleving onveranderd hoog worden gehouden. Een moderne samenleving staat voor de opgave de grote mate van pluriformiteit te laten samengaan met voldoende eenheid en gemeenschappelijkheid. Men hoeft niet precies dezelfde redenen te hebben om bepaalde centrale waarden te onderschrijven, als men deze waarden maar in praktisch gedrag blijft ondersteunen. De waarden van de democratische rechtsstaat en die van een open samenleving vormen een gemeenschappelijke kern, die de pluriformiteit van waarden mogelijk maakt en zelf bepaalde waarden inhoudelijk ondersteunt. Waarden scheppen ruimte, normen brengen beperkingen aanDie kern maakt het tegelijk mogelijk voldoende overeenstemming te behouden over de wijze waarop waardeconflicten moeten worden bijgelegd. Inhoudelijke waarden, die de open, westerse samenleving hebben gevormd en die ook voor de toekomst blijven gelden als belangrijke richtinggevende waarden, zijn onder andere: geloof in de toekomst, de bescherming van persoonlijke vrijheid en autonomie, rede en redelijkheid, universaliteit, rechtvaardigheid en gelijkheid. Deze waarden zijn echter zo abstract, dat ze een dynamische ontwikkeling om aan deze waarden concrete inhoud en richting te geven, stimuleren. Dit geldt evenzeer voor de centrale waarden van de rechtsstaat, waaronder grondrechten die telkens een nieuwe, soms verruimende, soms beperkende interpretatie kunnen krijgen. Botsingen van grondrechten zijn onvermijdelijk, maar kunnen door de kracht van de rechtsstatelijke instituties in goede banen worden geleid.

Waardestelsels en culturele verschillen

De culturele diversiteit in de Nederlandse samenleving is toegenomen, maar daardoor is het belang van het beginsel van de waardepluriformiteit niet veranderd. Het benadrukken van culturele verschillen in termen van afwijkende normen en waarden kan leiden tot culturele isolatie en reacties gericht op culturele eenvormigheid. De problemen die samenhangen met culturele diversiteit moeten echter wel realistisch bespreekbaar worden gemaakt. Sommige praktijken van leden van bepaalde etnische groepen zijn in strijd met de Nederlandse wet, andere praktijken verhouden zich moeizaam met wat in Nederland belangrijk wordt gevonden, met name het beginsel van persoonlijke autonomie, de positie van vrouwen en meisjes en de reacties op afwijkend gedrag in eigen kring. Groepsnormen worden nu nog vaak ingezet om persoonlijke keuzen van de leden van bepaalde groepen tegen te gaan of te onderdrukken. Vaak ontbreekt een exit-optie en dit ontbreken staat op gespannen voet met het algemeen aanvaarde beginsel van de individuele waardekeuze. Er is echter sprake van een glijdende schaal in de mate waarin groepsnormen strijdig zijn met in Nederland aanvaarde normen. Bij het inzetten van strategieën voor de omgang met deze verschillen en strijdpunten is het van belang na te gaan wat wezenlijk in strijd is met de waarden en normen van de democratische rechtsstaat en wat als niet-essentieel bespreekbaar kan worden gemaakt of, al of niet tijdelijk, kan worden geduld. Het spreekt vanzelf dat de overheid de primaire verantwoordelijkheid heeft bij het normeren en verbieden van praktijken die in strijd zijn met de wet. De overheid zou, meer dan nu gebeurt, zichtbaar moeten optreden en duidelijk moeten maken wat in Nederland niet wordt aanvaard. Aan de andere kant kan de overheid bevorderen dat verschillen worden geaccepteerd en dat het dulden van verschillen een noodzakelijke voorwaarde is om een pluriforme samenleving in stand te houden. In situaties die niet zonder meer onwettig zijn, maar wel zodanig conflictueus dat oplossingen nodig zijn, heeft de overheid een procedurele rol te vervullen: de verschillen bespreekbaar maken en zorgen voor goede conflictbeslechtende mechanismen, van formele en van informele aard.

De bijdrage van het onderwijs

De samenleving is deel van het probleem van waarden en normen, en is daarmee tevens een deel van de oplossing. Burgers, maatschappelijke organisaties en instituties hebben zelf de verantwoordelijkheid om gewenste waarden en normen te onderhouden, te verbreiden en over te dragen. Deze taak berust niet primair bij de overheid. Versterking van de eigen inbreng van instituties ten aanzien van waarden en normen, is nodig. Die inbreng kan worden bevorderd door meer ruimte en aandacht te schenken aan de normatieve en morele aspecten van de werkzaamheden binnen instituties; te beginnen met een goede handhaving van gedragsregels binnen instituties. Instituties zijn evenzeer verantwoordelijk voor de effecten die zij hebben op de werking van andere instituties en op de samenleving als geheel, met name wat betreft de handhaving van algemene gedragsnormen.

Aan de school en aan het onderwijs wordt vaak een bijzondere taak toegekend bij de overdracht van algemene waarden en normen. Dit is in zoverre juist dat in de verschillende onderdelen van het onderwijs, met name in de lessen, waarden worden aangeleerd. Maar ook in het algehele klimaat op school, in de gedragsregels die er bestaan en in de discipline die wordt aangeleerd, heeft het onderwijs een belangrijke morele en pedagogische taak. Deze taak hoeft niet te worden ondergebracht in een apart vak ‘waarden en normen’, maar dient wel in het bestuur en beheer van de school en in de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs expliciet aan de orde te komen. De specifieke overdracht van belangrijke waarden van de rechtsstaat, de democratie en burgerschap dient deel uit te maken van bestaande vakken zoals geschiedenis en maatschappijleer. In lerarenopleidingen voor met name het voortgezet onderwijs dient meer tijd en aandacht te worden besteed aan gedragsregels en de handhaving ervan, alsook aan het omgaan met morele vraagstukken in de klas. Ten aanzien van inburgering bepleit de raad dat deze bijdraagt aan een aanzienlijke verhoging van de arbeidsparticipatie van nieuwkomers. De raad vindt dat de bureaucratisering rond inburgeringscursussen moet worden teruggedrongen. Hierbij dient het vak maatschappij-oriëntatie meer gericht te zijn op burgerschapsvorming en de beginselen van de rechtsstaat.

Conclusies en aanbevelingen

Ten aanzien van de rol van de overheid komt de WRR in dit rapport tot twee hoofdconclusies:

1. De overheid heeft ten aanzien van de waarden- en normenproblematiek een primaire taak in het bewaken van de gemeenschappelijke waarden, met name die van de democratische rechtsstaat. Hiervoor dient een publieke moraal te worden gestimuleerd, ten behoeve van een vreedzaam en fatsoenlijk verloop van de soms gespannen onderlinge verhoudingen tussen burgers. Openbare gezagsdragers moeten zelf het voorbeeld geven van een integer openbaar bestuur.
2. De overheid heeft een primaire taak in het tegengaan van gedrag dat wettelijke normen schendt, maar het tegengaan van de vele vormen van normoverschrijdend gedrag in het algemeen kan niet uitsluitend worden gerekend tot de verantwoordelijkheid van de overheid. De pijlers van de samenleving, dat wil zeggen burgers, organisaties en instituties, zijn daarvoor ieder op zijn eigen wijze verantwoordelijk. De overheid zal deze eigen maatschappelijke verantwoordelijkheid wel beter moeten ondersteunen.

Het rapport eindigt met zeven aanbevelingen:

1. Het bestrijden van wettelijke normoverschrijdingen, met name wanneer die de persoonlijke integriteit aantasten en het onderlinge vertrouwen tussen burgers ondermijnen, dient een aanhoudende zorg van de regering te blijven, zoals reeds in het WRR-rapport over de toekomst van de rechtsstaat en in de daarop aansluitende regeringsreactie is gesteld.
2. Naast effectieve rechtshandhaving dienen overheid en maatschappelijke instellingen een intensief preventiebeleid te voeren, dat mede gericht dient te zijn op het voorkomen van marginalisering en uitsluiting van groepen, die onvoldoende kunnen voldoen aan de eisen die onze samenleving stelt aan volwaardige participatie.
3. Er dient ruimere beschikbaarheid te komen van vrijwillige opvoedingsondersteuning voor ouders naast een effectievere samenwerking tussen al die instanties die opvoedingstekorten proberen op te vangen en op te heffen. Ondersteuning van buurtprojecten die de onderlinge betrokkenheid van bewoners en sociale controle in de buurt vergroten, dient versterkt te worden. Initiatieven van onderop voor het opstellen van buurtregels en stadsetiquettes in probleemwijken dienen door de lokale overheid ondersteund te worden.
4. De overheid heeft met maatschappelijke instellingen een taak om verschillende waardeopvattingen, vooral wanneer die samenhangen met cultuurverschillen, op ruime schaal bespreekbaar te maken. De discussies dienen om schadelijke en negatieve stereotyperingen tegen te gaan en om burgers met ogenschijnlijk onverenigbare waarden praktisch met elkaar te laten samenleven.
5. Met het oog op te voorziene en onvermijdelijke waardeconflicten heeft de overheid samen met maatschappelijke instellingen de taak om praktische programma’s te ontwikkelen voor conflictpreventie en conflictbeslechting. Hierbij staat de gedrags- en handelingscomponent centraal. Deze programma’s kunnen op scholen, in buurten, in organisaties en instellingen worden geïntroduceerd.
6. De overheid dient instituties, organisaties en instellingen, die publieke taken vervullen, op ruimere schaal gelegenheid te geven om de morele dimensie van hun werkzaamheden niet te verwaarlozen. De overheid kan dit doen door zelf deze instellingen ruimer te beoordelen dan alleen op meetbare prestaties. Ondersteuning van instituties door de overheid dient vooral stimulerend te zijn en rekening te houden met de institutionele context.
7. Er is een behoefte om de publieke discussie over waarden, normen en normoverschrijdend gedrag te structureren. Dit kan door gebruik te maken van bestaande instellingen, die hier vaak al mee bezig zijn. In deze werkplaatsen voor waarden en normen gaat het om voorlichting en elektronische informatievoorziening, om het entameren van levensbeschouwelijke discussies, om het ontwikkelen van rolmodellen, om conflicten over waarden en normen vreedzaam te laten verlopen en om een verdere wetenschappelijke verdieping van de waardeproblematiek in een pluriforme samenleving.