Wapenveld

Artikel 50 werd voor het eerst opgenomen in de Grondwet van 1814 en markeerde toen het moment dat de tijd van vertegenwoordigers namens de soevereine provincies in de Republiek der Verenigde Nederlanden voorbij was. De leden van de Tweede en de Eerste Kamer behartigen niet meer provinciale, maar algemene of nationale belangen. Artikel 67 waarborgt daarbij de onafhankelijkheid van de Kamerleden. Een directe vertegenwoordigingsrelatie naar de kiezer ontbreekt, er is geen last. Bij de verkiezingen worden de Nederlandse burgers in staat gesteld om de samenstelling van de Tweede Kamer (direct) en Eerste Kamer (indirect via de verkiezingen voor de Provinciale Staten) te bepalen [1]. Deze kenmerkende grondwetsartikelen van de Nederlandse democratie zijn zo van invloed op de verhouding tussen burgers en politici. Velen duiden die relatie inmiddels echter als een kloof. Is dat terecht?

Naast regering en parlement zijn er de Hoge Colleges van Staat: De Raad van State, de Nationale ombudsman en de Algemene Rekenkamer. De jaarverslagen van de eerste twee bieden enkele observaties die verhelderend zijn voor ons denken over maatschappelijk onbehagen en de kloof met het Binnenhof. In april verscheen het jaarverslag van de Nationale ombudsman met de treffende titel Wie niet past, loopt vast [2]. De ombudsman concludeert dat ‘zelfredzaamheid’ de norm mag zijn voor de Nederlandse burger, maar dat veel Nederlanders in de praktijk niet aan deze norm voldoen. Er wonen in Nederland bijvoorbeeld meer dan twee miljoen laaggeletterden, er zijn ouderen die de digitaliseringsslag niet meer (volledig) maken. Denkt de wetgever en denken de beleidsmakers er ook aan dat 15% van de Nederlandse burgers een IQ lager dan 85 heeft en zwakbegaafd is? Bij verstoringen van het levensritme zijn ze sneller kwetsbaar. Te makkelijk neemt de overheid aan dat al haar burgers ‘zelfredzaam’ zijn. De ombudsman noemt het groeiende aantal Nederlanders met schulden. Voor mensen in armoede zijn er op allerlei manieren aanvullingen op het inkomen mogelijk vanuit het Rijk en de gemeente. Maar de regelingen zijn ingewikkeld en een enkele fout, niet bewust gemaakt, ook niet uit onwil, heeft soms ingrijpende gevolgen.

Op zijn pootjes
Een tweede rapport, dat hierbij aansluit, is van de hand van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR): Weten is nog geen doen, met als ondertitel ‘een realistisch perspectief op redzaamheid [3]’. Iedere burger wordt geacht de wet te kennen. Maar, stelt de WRR, kennen is nog niet hetzelfde als kunnen. Naast kennis zijn ook vaardigheden van belang als doelen stellen, omgaan met tegenslag en in actie komen. Ook hoogopgeleide burgers komen soms in de problemen door uitstelgedrag of door even niet op te letten. De WRR stelt dat achter veel beleid een impliciete veronderstelling ligt dat ‘weten’ automatisch leidt tot ‘handelen’. Door burgers goed van informatie te voorzien en zo nodig sancties te treffen, zou alles op zijn pootjes terecht moeten komen. Maar de werkelijkheid is niet zo eenvoudig.

Als het om zelfredzaamheid gaat is de startpositie van Nederlanders al verschillend, getuige ook het jaarverslag van de ombudsman. De WRR benadrukt bovendien dat ook stressvolle situaties als echtscheiding, faillissement, ontslag of overlijden van een gezinslid de mentale vermogens onder druk zetten. Het is niet eenvoudig om dan telkens de goede keuzes te maken en vol te houden. Waar het jaarverslag van de Nationale ombudsman vanuit schrijnende gevallen in de praktijk tot de conclusie komt dat de overheid te gemakkelijk uitgaat van de ‘zelfredzaamheid’ van de burger, komt de WRR tot eenzelfde conclusie na bestudering van de wetenschappelijke literatuur en gesprekken met experts en betrokkenen. Het verwerpen van een wet is een uiterste middel

Het zijn bevindingen die juist in de Eerste Kamer tot nadenken zullen stemmen. Naast het controleren van de regering is immers een belangrijke kerntaak voor de Eerste Kamer als medewetgever het toetsen van de kwaliteit van wetgeving op rechtmatigheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. Het komt niet vaak voor dat wetten stranden in de Eerste Kamer, ook niet bij twijfel over de uitvoerbaarheid. In het afgelopen parlementaire jaar werden slechts 2 van de 235 behandelde wetten verworpen. Het verwerpen van een wet is echt een uiterste middel. Veel vaker uiten senatoren hun zorgen en bedenkingen gedurende het debat en is een toezegging van de bewindspersoon of in een uitzonderlijk geval een motie de gebruikelijke gang van zaken en wordt ook bij serieuze bedenkingen een meerderheid van de Kamer over de streep getrokken. Als voorbeelden vallen de debatten over de afschaffing van de blauwe envelop door de Belastingdienst in verband met de verdere digitalisering te noemen. (Toezegging dat de gewenningsperiode met een jaar verlengd werd.) [4] Of de toekomstige invoering van het nieuwe stelsel van de Omgevingswet die meer dan 26 wetten vervangt.

Beschermingsreflex
Is de nieuwe wet vanuit het perspectief van de burger wel daadwerkelijk een verbetering? Ook als er veel verwacht wordt van participatie door burgers in de beginfase van ruimtelijke projecten? (Toezegging dat de invoeringswet pas door de regering wordt ingediend als de ICT voor alle informatie en procedures voor de burger in orde is.) [5] Onlangs discussieerde de Eerste Kamer over een veelomvattend voorstel tot verandering van het huwelijksvermogensrecht. Het oude concept ‘gemeenschap van goederen’ wordt vervangen door een nieuw stelsel, waarin de gemeenschap voortaan de bezittingen en schulden omvat die het kersverse echtpaar krijgt vanaf het moment dat het huwelijk aanvangt. Juist de zorg of het nieuwe voorstel wel geënt is op een reëel beeld van de wijze waarop een echtpaar de financiële administratie voert, speelde een grote rol in het debat. Werd het nieuwe stelsel niet te complex? Het wetsvoorstel haalde het met 38-37, maar opvallend was bijvoorbeeld de stemverklaring van de PvdA, die als reden om tegen te stemmen de kenbaarheid van de wet voor de burger noemde. [6]

Zowel de bevindingen van de WRR als de ombudsman moedigen aan tot verdere reflectie over de vraag of een voorgestelde wet van dusdanige kwaliteit is dat mensen er daadwerkelijk mee kunnen leven en werken. Dit kan een beschermingsreflex oproepen waardoor de overheid juist te veel voor mensen regelt en te weinig eigen verantwoordelijkheid en ruimte geeft. Het komt erop aan om het evenwicht tussen bescherming bij het essentiële en vrijheid bij al het andere te bewaken. Zoals het huishoudboekje bijhouden van een andere orde is dan het afsluiten van een verstandige hypotheek. Wat is wijsheid als bekend is dat 2,5 miljoen mensen laaggeletterd zijn en dus moeite hebben met het lezen en invullen van een formulier om huurof zorgtoeslag? Dan is het in elk geval onwaarschijnlijk om ervan uit te gaan dat deze groep geen fouten maakt bij de aanvraag, met alle lastige gevolgen van dien. De Sociaal Economische Raad adviseerde in zijn advies Opgroeien zonder armoede [7] juist daarom om de aanvraag van toeslagen automatisch te koppelen aan belangrijke gebeurtenissen in het leven waar het inkomen meestal verandert, zoals het aangaan van een huwelijk of baanverlies.

Er ligt huiswerk voor de wetgever op twee plaatsen. Allereerst zal hij de evaluaties die bij veel wetten na een jaar of vijf worden gehouden niet alleen moeten inrichten om de directe knelpunten te vinden, maar ook moet de lastiger te beantwoorden vraag gesteld worden of de wet reële verwachtingen heeft van het handelend vermogen van de burger. Nog meer huiswerk: de vraag naar een realistisch perspectief op zelfredzaamheid moet aan de voorkant van het traject van wetsvoorbereiding worden gesteld. Daar moet bij opgemerkt worden dat het uit zal maken aan wie je de vraag stelt. Mens-, overheids- en maatschappijbeeld doen ertoe in het antwoord op de vraag wat je van burgers mag verwachten. Wat is wijsheid als we weten dat 2,5 miljoen mensen laaggeletterd zijn?

Het mooie van het Nederlandse parlement is dat we een kiesstelsel hebben dat gebaseerd is op evenredige vertegenwoordiging. Het brengt daardoor meer partijen met een verschillende samenlevingsvisie in de gelegenheid om wetgeving te wegen. Maar dit rapport laat overtuigend zien dat desondanks te vaak wordt aangenomen dat de mentale vermogens om zelfredzaam te zijn in beginsel in orde zijn. Het is een aansporing om rekening te houden met variëteit en (tijdelijke) vermindering van die vermogens niet als de uitzonderingsgevallen te benaderen. Het rapport gaat vast en zeker nog een vervolg krijgen in de besprekingen van de Eerste Kamer.

Het is de vraag of de burger die is vastgelopen in regelgeving dit nu ook adresseert of kan adresseren aan zijn politieke vertegenwoordigers. Elk gemeenteraadslid zal kunnen vertellen dat, bij een onhandig verlopen gemeentelijke procedure, in de ene wijk veel sneller gedacht wordt aan het bellen van een raadsfractie of het mailen van de hele gemeenteraad, dan in de andere wijk. Vooral de goed georganiseerde burgers die sociaaleconomisch stevig op de hogere sporten van de maatschappelijke ladder staan, zijn te horen. Verder vinden de wijken met een levend maatschappelijk middenveld en/of herkenbare raadsvertegenwoordigers uit hun midden meestal wel de weg. Maar zelfs als raadsleden goed op de hoogte zijn en de problemen kennen, is het andersom nog de vraag of mensen in die problemen dat ook zo ervaren. Op nationale schaal is dat niet anders. Politici, beleidsmakers en bestuurders lezen de krant, gaan het land in. Maar weet de burger die zich vervreemd voelt, die boos is, zich daardoor ook gezien en heeft hij het gevoel dat er recht wordt gedaan? 

Uitgesproken pessimistisch
Na een jaar van steeds meer artikelen met de woorden ‘boze burger’ en ‘onbehagen’ is het de moeite waard, na te gaan wat deze onvrede doet met de democratie. Wat zijn oorzaken? En is er een specifieke groep van ontevreden kiezers aan te wijzen? In het laatste kwartaalbericht Burgerperspectieven [7] onderzoekt het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) waar nu het onbehagen en de boosheid zitten. Eén op de zes burgers blijkt uitgesproken pessimistisch over Nederland. De argumenten die het SCP opsomt zijn niet verrassend en een daarvan is dat men van mening is dat ‘de politieke elite’ zich niks aantrekt van de problemen van de boze Nederlander. Het maatschappelijk onbehagen neemt sinds 2011 toe. Waarbij blijkt dat dit onder lageropgeleiden (25%) bijna vier keer zo hoog is als onder hogeropgeleiden. Het SCP meldt overigens nog veel meer, de partij- en krantenvoorkeur van een Wapenveldlezer zijn al graadmeter hoe pessimistisch of optimistisch hij of zij eigenlijk is over Nederland. Ook van een nieuw kabinet verwacht de uiterst pessimistische groep volgens het SCP geen verbetering.

De Raad van State deelt de zorgen over het breed levende onbehagen in de samenleving in het jaarverslag over 2016 [8]. Ondanks dat de meeste ontwikkelingen in Nederland gunstig zijn (economische groei, werkgelegenheid, overheidsfinanciën en veiligheid) ziet de Raad van State het breed levende onbehagen en de sombere stemming over politiek en regering. Dat onbehagen lijkt niet typisch Nederlands of Europees. Uit het jaarverslag: ‘Mensen willen zich beschermd en geborgen voelen en erop vertrouwen dat leiders weten wat ze doen en waar het heen moet. Die gevoelens en dat vertrouwen lijken aangetast door jaren waarin crises elkaar opvolgden, de vertrouwde omgeving verdween, het bestaan niet zekerder voelde en dreigingen van veler aard toenamen. Mensen zijn daardoor ontvankelijker voor boodschappen die een complexe werkelijkheid reduceren tot simpele waarheden. Ze zijn bereid leiders te volgen die zeggen een eenvoudige uitweg te bieden uit de Gordiaanse knoop van regels, gebruiken en taboes van een moderne samenleving. Wie door overheid en politiek steeds hoort het beter te krijgen, maar zichzelf maatschappelijk steeds verder achterop ziet raken, zal weinig behoefte hebben bestaande instituties, zekerheden en structuren te behouden die vooral anderen lijken te bevoordelen.’ [9] Het overdragen van besluitvorming past niet binnen de huidige Grondwet

Er werd voorheen wel door diverse politieke partijen betoogd dat juist referenda zouden bijdragen aan het terugbrengen van betrokkenheid bij de kiezer. Verkleining van de kloof, het wegnemen van de idee van een politieke elite die niet wil luisteren, het zijn argumenten die in dit debat vaak herhaald worden. In plaats van eens in de vier jaar, kan ook op tussentijdse momenten en op specifieke thema’s door de kiezer zelf een uitspraak worden gedaan die het beleid beïnvloedt. De lezer zal onwillekeurig denken aan het raadgevend referendum over het associatieverdrag met de Oekraïne. Het was het eerste raadgevend referendum dat gehouden werd na de inwerkingtreding van de initiatiefwet van D66, GroenLinks en PvdA die dit middel mogelijk maakte. De kiesdrempel werd nipt gehaald en daarmee werd de uitslag geldig verklaard.

Op het moment van schrijven moet de Eerste Kamer nog stemmen over de voorgestelde aanpassing. Los van de inhoudelijke afweging daar gemaakt, komt de Raad van State nu met kritiek die hout snijdt. De Raad van State deelt in het licht van het breed levende maatschappelijk onbehagen onder andere de zorg over het functioneren van de vertegenwoordigende democratie. Hier geldt het uitgangspunt van artikel 50 van de Grondwet: Nederland is een representatieve democratie.

Het overdragen van besluitvorming – te meer als volksvertegenwoordigers zich op voorhand gebonden verklaren aan de uitkomst – past niet binnen de huidige Grondwet. De verantwoordelijkheid voor besluitvorming over wetgeving mag niet op willekeurige momenten gedelegeerd worden. In ons stelsel ligt de verantwoordelijkheid voor samenhang, continuïteit en kwaliteit bij de wetgever. Dat is als het goed is terug te zien in de debatten: vanuit verschillende posities wordt gezocht naar een gemeenschappelijk belang, naar een compromis dat oog heeft voor meerderheden en minderheden. Elementen die passen bij de directe democratie veranderen het politieke discours meer in een wedstrijd van winnen en verliezen.

Uitholling
Is het dan nog mogelijk om grote verschillen te overbruggen of zijn vertegenwoordigers dan uiteindelijk altijd meer gebaat bij het vergroten van het verschil om het eigen belang goed voor het voetlicht te krijgen? De volksvertegenwoordiger die ondanks de negatieve uitslag van het raadgevend referendum voor het in stand houden van het wetsvoorstel blijft, zal het verwijt krijgen dat hij de stem van het volk negeert en daarmee de democratie schaadt.

Maar andersom zullen de kiezers die de volksvertegenwoordiger kozen vanwege zijn opvattingen die tot instemming met het wetsvoorstel leidden, weer geschaad worden in het vertrouwen dat zij destijds met hun stem tot uitdrukking brachten. Duidelijk is dat de Wet raadgevend referendum met haar directe karakter eigenlijk een uitholling wordt van de representatieve democratie.

Nu zal degene die ‘directe democratie’ zegt, niet aan de Eerste Kamer denken. Vertrapt verkozenen gesitueerd aan de kant van het Binnenhof waar rust en ingetogenheid de natuurlijke stijlvorm zijn. Waar het voorstel voor een correctief referendum in de Nacht van Wiegel sneuvelde. Sinds het minderheidskabinet Rutte II is de Eerste Kamer meer in het nieuws, maar wie de eerdergenoemde cijfers bekijkt van verworpen wetsvoorstellen, ook in historisch perspectief, kan moeilijk beweren dat deze Kamer het regeren onmogelijk maakt. Wie ervaren senatoren spreekt, zal horen dat de Kamer wel politieker denkt en handelt, maar wie debatten beluistert zal tegelijk ook moeten concluderen dat van de beoordeling van wetgeving op rechtmatigheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid serieus werk wordt gemaakt. Ook pessimistische burgers moeten op waarde worden geschat

Kamerleden hebben bij het instemmen met wetgeving een weging te maken of het nationale belang hiermee gediend is. Dat vraagt om overbrugging, om besef dat een wet geen gewonnen wedstrijd moet zijn van één overtuiging, maar een voorstel met voldoende draagvlak, een compromis. De bezoeker van de Eerste Kamer zal meer nog dan in de Tweede Kamer constateren dat samenstelling en stijl aldaar geen dwarsdoorsnede van de Nederlandse bevolking zijn. Maar zal bij nadere beschouwing ook zien dat Eerste Kamerleden deeltijdpolitici zijn en daarnaast nog ander kringen van bezigheden hebben, hetgeen voor andere ervaringen zorgt in de weging van wetsvoorstellen. Dat is van meerwaarde. Ons huidige stelsel wordt gekenmerkt door enige afstand tussen kiezer en gekozene. Daar bedoel ik mee dat de volksvertegenwoordiger altijd een afweging zal moeten maken in nationaal perspectief en niet met alleen een bepaalde groep in gedachten. Niet de meerderheid of de eigen doelgroep alleen zouden leidend moeten zijn in de afweging. Maar de bevindingen van ombudsman, WRR en SCP wijzen erop dat het er voor een goed functioneren van de representatieve democratie op aankomt dat burgers op waarde worden geschat en zich gehoord weten. Dat geldt ook voor die burgers die pessimistisch zijn over de ontwikkelingen in Nederland. De Raad van State legt er terecht de vinger bij dat het aanpassen van de structuur door het inbrengen van elementen van directe democratie op dit moment strijdt met de uitgangspunten van de Grondwet. Het draagt daardoor niet bij aan het versterken van de democratie. Dat zijn boeiende bevindingen die nu vast –naast vele andere – ter tafel liggen bij de Staatscommissie parlementair stelsel. Deze Staatscommissie moet adviseren over de toekomst van het parlementaire stelsel en de parlementaire democratie. In tijden van onbehagen en onvrede een belangrijke opdracht. Het zal nog wel even duren voordat dit rapport er ligt.

De rapporten van WRR en ombudsman tonen aan dat ook een wet de kloof kan versterken. De wet lijkt de laatste jaren te gemakkelijk een beleidsinstrument gemaakt, met de veronderstelling dat de burger altijd rationele keuzes maakt. Natuurlijk ordent een wet en wordt er richting gegeven. Maar het zou getuigen van naïeve maakbaarheidsidealen dat alles wat een politieke meerderheid wenselijk acht, door een wet daadwerkelijk tot stand komt. Dat laatste sluit aan bij het pleidooi dat oud-senator Willem Witteveen eloquent en met overtuiging nalaat met zijn boek De wet als kunstwerk - Een andere filosofie van het recht. [10] Witteveen (1952-2014) was hoogleraar Encyclopedie van de rechtswetenschappen en lid van de Eerste Kamer voor de PvdA-fractie. Door de vliegramp van vlucht MH17 is hij tragisch om het leven gekomen. Het manuscript van dit boek leverde hij vlak voor de rampzalige vlucht in.

Halve waarheid
In zijn boek betoogt Witteveen dat ‘de vaak onuitgesproken veronderstelling dat wetten een soort instrumenten zijn een vergissing is, of op zijn best een halve waarheid. De wet is in de eerste plaats een maatschappelijke betekenisconstructie die als een bijzonder soort kunstwerk kan worden begrepen.’ [11] Witteveen laat in dit werk filosofen de wetgever ‘de maat nemen’ en toont daarmee overtuigend aan dat het geloof in instrumentaliteit gevolgen heeft voor de burgers, hun vertegenwoordigers en de bestuurders. Want met de wet-als-instrument-houding wordt kwaliteit uiteindelijk ondergeschikt aan kwantiteit, inhoud aan proces en mens aan systeem. [12] Juist daarom voert hij zijn pleidooi om de wet als kunstwerk te zien, de samenhang en de begrijpelijkheid als hoge norm te stellen. Zodat de wet betekenis heeft voor de burger en niet een inwisselbaar instrument wordt. Witteveens werk is een aanmoediging tot een dialoog in de geest van de wetgever. Voor een dialoog zijn vragen stellen, een luisterend oor hebben en voortdurend wisselen van perspectief de belangrijke voorwaarden. ‘De wet als instrument doet een beroep op het verstand, op de afwegingen binnen een beperkte horizon en tijd; het gaat om een beperkte vorm van rationaliteit. De wet als kunstwerk berust op ruimere overwegingen van redelijkheid en praktische wijsheid.’ [13]

De kwaliteit van wetgeving is meestal niet direct onderwerp van gesprek bij gedachten over de kloof tussen burgers en volksvertegenwoordiging. Maar vervreemding van het recht is uiteindelijk ook vervreemding van de wetgever. In de rol van medewetgever heeft de Kamer een bijzondere verantwoordelijkheid. Zorgvuldige wetgeving draagt zo bij aan draagvlak voor het huidige democratische stelsel. De rapporten van WRR, ombudsman en Raad van State stellen vanuit verschillend perspectief kritische vragen aan de wetgever en moedigen aan om te reflecteren op het huidige wetgevingsproces. Witteveen wijst een richting die deze reflectie zou helpen. Durft de wetgever deze constitutionele dialoog te voeren in het besef dat de wet meer is dan een beleidsinstrument? Ik hoop het van harte. Onze representatieve democratie wordt versterkt door zorgvuldigheid, durf om te luisteren en vragen te stellen. De lat voor de wetgever ligt hoog. 

Mr. M.H. Bikker is Eerste Kamerlid voor de fractie van de ChristenUnie. Zij is redactielid van Wapenveld.